最新报告 | 气候行动加速,绿色复苏更应成为全球共识

2021年06月04日

疫情的阴霾尚未散去,短期内仍将反复。面对疫情的重创,经济和社会的复苏是稳定各国发展的基础,对维持人民的生活保障和福祉尤为重要。去年开始,绿色和平与中国国际民间组织合作促进会合作开展了“全球复苏进行时” 项目,上线系列文章,追踪和探索全球多个主要经济体的复苏进程。回看过去一年,各国绿色复苏进展究竟如何?有哪些经验与反思?为了回答这些问题,项目组推出了《绿色复苏全球进行时——疫后复苏国际案例集》,以为中国的绿色复苏之路提供参考。

2020年的新冠疫情引发了全球关于发展路径的广泛探讨,而“绿色、包容、可持续”成为了讨论的关键词,诸多国家以“绿色复苏”为主要目标制定了行动方案。绿色复苏不是传统意义上的经济指标恢复增长,而是实现了人与自然高度和谐共生的复苏模式,并对发展的速度和质量提出双重要求。实现绿色复苏,要求全人类共同努力,要求政策制定者更加审慎全面地考虑经济、社会、环境等多个方面相平衡,以有效的政策推动经济结构优化、能源系统转型、生态价值转化,更好地为人类健康和福祉提供全面保障

随着各国陆续出台疫情后复苏计划,一年来诸多行动、政策已经带来一些成效,而同时显现得问题也值得更多反思。本次案例集根据绿色和平提出的绿色与包容性复苏政策框架,对多个主要经济体的复苏政策进行了分析和总结,提炼出了各国在复苏过程中的优良做法和薄弱环节。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“推动绿色发展,促进人与自然和谐共生”。中国已经启动绿色复苏和发展的新征程,在这一关键节点,吸收和总结他国的经验与教训,有助于提升中国绿色发展政策的科学性、助力达成绿色发展目标。

当绿色复苏成为舆论的主流,实际情况却不容过度乐观。联合国环境署(UNEP)和牛津大学共同发布报告指出,2020年全球50个主要经济体用于经济复苏的支出中,仅约18%属于绿色项目。绿色复苏仍然任重道远。尽管如此,世界各国采取各种纾困和复苏策略自救的过程中,仍有不少优良做法值得借鉴,主要包括以下三点:

1.将绿色复苏作为形成新竞争优势的契机,着力发展绿色低碳关键科技、培育绿色新兴产业。

全球绿色复苏正在带来一轮巨大的产业新机遇,有研究指出新能源汽车将在未来五年出现市场井喷,可再生能源发电市场的蓬勃发展将促进储能技术和需求高速增长[1]。国际能源署2020年6月提出的绿色复苏计划则提议:为缓解经济萎靡现状,全球各国在2021~2023年期间,每年投入约1万亿美元于电力、交通、工业、建筑、燃料以及新兴低碳技术等六个关键领域[2]。

  • 美国新一轮的复苏计划包含了加快发展电动汽车和可再生能源等内容,美国能源部将持续为清洁能源研发提供资金支持。
  • 德国和法国分别发布和启动了《国家氢能战略》正式确定了“绿氢”的优先投资地位。
  • 英国政府宣布了英国绿色工业革命(Green Industrial Revolution)“十项计划”,涵盖可再生能源、新能源汽车、碳捕集技术、清洁海洋技术等。
  • 韩国将着力培育可再生能源、氢能源、能源IT等三大能源新产业。
  • 日本的《绿色增长战略》提出包括氢能、海上风电、电动汽车及储能、碳封存等在内的多领域技术发展目标。

除此以外,欧盟、英国、德国、日本等在复苏计划中不约而同提及将致力于推进数字化转型。技术创新和产业转型升级将是疫后经济复苏和发展的重要驱动力,也是形成新的竞争格局、确保真正的绿色发展的关键因素。因此政策制定者需要审时度势,厘清本国的绿色低碳技术和产业的优势和短板,结合中长期发展目标,确立发展绿色低碳技术的优先领域和重点举措,科学部署资源、培养人才,积极引导技术转化及应用,促进产业整体提升,释放推动经济增长、社会进步的巨大潜能。

2.以一揽子计划为载体推进经济复苏,以“政策工具包”的理念灵活调整政策供给。

本报告的几个国际案例中,各国或地区基本都出台了专门的纾困或复苏计划,对于计划的时限和覆盖领域有相对清晰的界定。例如,

  • 美国迄今推出了六轮纾困计划,包括特朗普政府的《新冠病毒援助、纾困与经济安全法案》和拜登政府的“美国拯救计划“;
  • 英国推出了“建设新政”“就业计划”“冬季经济计划”等;
  • 日本推出了“紧急救助”和“V型复苏”两轮经济政策,2020年底又推出了“绿色增长战略”;
  • 德国先后推出了7500亿欧元和1300亿欧元规模的一揽子救助计划和经济复苏计划。

复苏计划往往分为两个阶段或三个阶段,前期以救济纾困为中心任务,措施主要聚焦社会保障、卫生健康系统提升、广泛的企业救助贷款等,第二或第三阶段则更加注意增强经济复苏的动力,因此加入了促进能源、交通、制造业等领域发展的政策。一揽子计划提供了复苏行动的总领框架,可依据各阶段实际需求,增删政策细目,也便于追踪政策执行情况、评估政策实施效果。

3.注意政策延展性和协同性,将短中期复苏与可持续发展、能源转型、碳中和目标等中长期政策有机衔接,相互促进。

纾困和复苏政策的出台是源于特定阶段的疫情困境,但其制定需要充分考虑短期救急需求和中长期转型需求。例如,

  • 英国的“建设新政”不仅旨在解决新冠肺炎疫情危机,还计划利用此次机会来解决英国过去三十年中悬而未决的各种问题。
  • 美国在2021年3月推出的1.9万亿美元经济刺激计划之后酝酿推出2.25万亿美元的基建计划,聚焦于基础设施建设、气候变化等长期目标。
  • 德国1300亿欧元经济复苏计划中包含规模500亿欧元的“未来计划”,与其命名已经显示出与长期目标的衔接,该计划旨在推动未来科技领域(包括量子计算和数字化行业)和氢能发展,与德国的《国家氢能战略》《量子技术——从基础到市场》的研究框架计划等形成协同。
  • 日本的《绿色增长战略》与其每三年更新一次的国家长期能源结构目标也相互呼应。新冠疫情对实现2030可持续发展目标、巴黎协定等长期目标的达成提出新的挑战,对各国原定的阶段性发展目标产生了扰动。

令人鼓舞的是,中国、美国、德国、英国、韩国、日本、加拿大等国家均已设立了净零排放或碳中和的目标,在疫情期间也再度强调了达成碳中和目标的意愿。在复苏计划的制定中,多国也纳入了碳中和目标的考量,展现了短期目标和中长期目标相协同的优良做法。

2020年,德国柏林,ICE高速列车。© Paul Langrock / Greenpeace

在复苏过程中,也应警惕一些为绿色复苏带来不确定因素的情况。

1.执政理念随着政府换届而改变,绿色发展可能面临“走偏”甚至另辟道路的风险。2019年下半年到2021年下半年,多个西方国家迎来“政府换届周期”。疫情背景下的经济复苏情况会成为政府换届的主要辩论选题,可能会导致政策的异动性增强。各国政府开展更加积极的绿色发展实践值得鼓励,但也要警惕换届导致的绿色发展政策落实不彻底或改弦更张的风险,以及在换届过程中关于绿色发展和气候变化的承诺无法按预期落地的可能性。

2.纾困资金的连续低效投放可能给政府财政造成巨大压力,需要合理部署纾困复苏方案和资金使用,定期回溯,完善方案。多轮纾困资金投放很可能给政府带来沉重的财务压力,在忽视疫情防控的基础上,就业市场和企业生产难以恢复,纾困资金“直接撒钱”的模式很难真正改善民众和企业困境。纾困方案的执行依赖充足的资金投入,但并非只要投入资金就能见效,资金投放模式、频次、重点领域以及其他政策手段都需要进行审慎的研究和部署。

三是在疫情对社会造成极大压力的情况下,政府和公众可能习惯性采取刺激经济的传统做法。基础设施投资和建设可以在较短时间内拉动经济增长,并带来大量的就业岗位。在此前的经济危机中,基础设施建设是较常见的复苏手段。在本轮经济复苏过程中,多个国家将基础设施建设纳入重振经济和就业的举措,在实施时需要更加关注基建在创造可持续、高质量的就业机会,促进清洁能源转型,支持经济和社会韧性等方面的贡献。


全球绿色复苏的过程既要依赖各国对绿色发展理念的由衷认同和实践,又可通过双边或多边合作关系、国际公约等外在契约和合作模式加以巩固,从内部驱动和外部监督协同两个角度共同确保全球绿色复苏的全面推进。

促进绿色复苏的国际公约:《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》、联合国可持续发展目标等国际协定确立了全人类发展的重要任务和目标。其中,应对气候变化的《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向,是保护地球家园需要采取的最低限度行动。各国规划自身发展时需要充分纳入上述应对气候变化、实现可持续发展的指标。我们期待所有国家增强政治互信,落实《巴黎协定》等各项关键国际公约的目标、原则和机制。而国际公约的定期报告披露制度也将对各国采取应对气候变化行动、实现绿色低碳发展提供外部监督和驱动力。

促进绿色复苏的区域合作:加强对话和国际抗疫合作是实现绿色包容性复苏的有效途径。在应对危机之际,各国需进一步加强协调与合作,充分发挥不同地域和经济体的资源配置有效性。亚太地区合作抗击新冠肺炎疫情的做法提供了区域合作促进绿色复苏的一个范例。世界各国需要重新审视区域合作的逻辑和具体做法,以实现经济高质量复苏和发展为目标,创新和拓宽区域合作模式,提升区域合作成效。

促进绿色复苏的双边合作:以中日韩三国为例,在2020年6月份发表的《东盟与中日韩(10+3)经贸部长关于缓解新冠肺炎疫情对经济影响的联合声明》中,东亚经济体表明了加强协作以促进经济早日恢复正常增长的信心。在后疫情时代经济社会转型的关键阶段,三国可通过加强合作,协力促进区域绿色复苏,为世界绿色复苏注入新动能,具体可包括创新区域绿色金融和开展国际城市合作等。

中日韩三国在促进区域合作与绿色复苏上将大有可为。© Greenpeace

国际案例对中国绿色复苏的借鉴意义

一方面,中国的新冠肺炎疫情防控措施、“抗疫”宏观经济和金融政策,以及结构性改革进展,对国际复苏有积极的借鉴意义。另一方面,中国复苏资金中的绿色项目投资占比仍然较低,中国在可持续发展领域的最新排名是48名[3],相比2019年的第39名下降了9名,在提升发展质量方面仍需要持续努力。因此,我们建议中国在下一阶段的复苏和发展中注意以下方面:

将绿色与包容性复苏理念充分融入“十四五”各项规划等既有政策之中,成为统筹全局、均衡举措的导向性原则之一。

从推进绿色复苏的政策形式角度来说,参考国际做法制定绿色复苏“一揽子”计划对中国来说是可行的,然而,鉴于中国已有的五年规划和政府工作报告等自上而下的统领性方针政策和文件,更重要的是将绿色与包容性复苏的理念和阶段性要求融入既有的政策体系中。

中国的“十四五”规划是统领“十四五”发展的顶层政策。在国家层面五年规划的基础上,能源、生态文明、工业、交通、建筑、社会发展等各领域也将制定各自的五年规划,各省市也会基于自身定位、现状、发展目标制定地方的五年规划。我们建议:各地区、各部门在制定上述政策过程中,应将“复苏”作为“十四五”尤其是“十四五”前2—3年的重要主题,不仅追求“面”上的指标恢复,更要深入审视疫情中暴露出的内在发展动能、治理机制方面的短板和弱项,注重突出绿色低碳目标、内容和措施,培育绿色发展新动能,增加绿色技术、资源、资金和人才投入;建立国家层面的绿色复苏指导原则,在这一原则的指引下,形成产业、能源、交通、金融、社会民生等多领域协同发展。

以全局、动态的视角推进复苏行动,科学、妥善运用各类复苏手段,注意“复苏的代价”。

当灾难性事件发生时,财政给予定向减免和补贴是政府的重要职能之一,也是世界各国的普遍做法。财政刺激在危机下可能势在必行,但也往往伴随着政府债务高起等代价。基础设施建设投资也是拉动经济的有力手段。中国“十四五”时期新基建相关投资有望超过10万亿元。新基建政策将塑造一定时期内社会整体投资的热点、风口,并对复苏过程产生明显的锁定效应。

因此,我们建议:充分认识到复苏可能是一场持久战,综合全面评估复苏政策的收益和成本;随着疫情防控态势的变化和经济复苏进程的加快,科学调整疫后复苏财政政策的力度和广度,同时注意应对突发事件的资金来源应多样化,提升财政体系的可持续性;密切关注和追踪新基建等政策对复苏过程的影响,确保政策中绿色低碳、包容性目标的落实。

积极开展多领域、多层次的国际合作,深度参与和引领全球绿色复苏、气候治理、生物多样性、人类健康与福祉等方面的合作。

中国在新冠肺炎疫情防控中体现了大国担当,包括及时向国内外发布疫情信息、第一时间分享病毒研究成果、防疫和救治经验等。在疫后复苏方面,中国同样秉持开放共赢的态度,愿和世界各国一起“推动疫情后世界经济‘绿色复苏’”。为了实现这一愿景,中国需要开展全方位的国际合作,同时也需要认识到全球绿色复苏、应对气候变化等行动的实质也是国家之间的转型竞争,中国要着力构建新发展格局,妥善处理可能面临的国际压力,准备好适应和参与国际治理新体系。

我们建议:充分利用好“一带一路”等既有合作机制,积极引导国际供应链绿色发展,促进生物多样性保护、海洋环境治理、绿色能源等领域的合作;基于《中美应对气候危机联合声明》,在零排放电动汽车、工业领域减排、建筑能效等方面开展实质性的深度合作,为世界绿色合作树立典范;制定落实本国的碳达峰、碳中和行动方案,积极推动《巴黎协定》《生物多样性公约》的执行;继续探索建立有利于全球绿色复苏的多边、双边新机制。

中国虽然暂时走出了复苏道路中最困难的部分,但在社会公平转型和投资的”含绿量“ 上仍需要进一步努力。绿色和平将继续跟进各国复苏计划的执行与加码,为各级政策决策者、研究人员和行业同仁们提供最新最全的分析。6月,我们还将继续解读绿色复苏在省份层面的执行情况和作为复苏刺激中主要领域的新基建带来的综合影响,敬请关注!

查看或下载报告全文:《绿色复苏全球进行时——疫情后国际复苏案例集》

如有任何建议请联系绿色和平政策研究员刘文杰 wenjie.liu@greenpeace.org 或绿色和平气候与能源项目主任杨心然,xinran.yang@greenpeace.org 


[1] http://www.elecfans.com/d/1440131.html

[2] https://www.iea.org/reports/sustainable-recovery

[3]Sachs, J., Schmidt-Traub, G., Kroll, C., Lafortune, G., Fuller, G., & Woelm, F. Sustainable Development Report 2020: The Sustainable Development Goals and Covid-19.(2020-06-30).https://dashboards.sdgindex.org/rankings

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