2015年，中国首次表态“二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰”。2020年9月进一步提出“努力争取2060年前实现碳中和”的减排目标。
实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革。其中，地方政府承担着加速低碳转型的重要任务，而沿海发达地区又扮演着表率带头的“领头羊”角色。国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》中特地点名，“京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域要发挥高质量发展动力源和增长极作用，率先推动经济社会发展全面绿色转型”。
那么，这些地方做得如何，积累了哪些经验，还存在哪些问题，双碳行动对这些地方和当地企业带来了哪些影响？从今天起，三土城市笔记将携手国际环保机构绿色和平，共同推出聚焦中国双碳行动的系列文章——《“碳”天说“地”》。首篇文章我们将目光聚焦到京津冀地区，看看首善之区和“雾霾重镇”的环境保护成果。
2013年，非非6岁，作为国际环保组织绿色和平年龄最小的志愿者，拍摄了一组名为“雾霾里的小女孩”的照片。照片中的她，身穿红色外套，站在雾霾笼罩的北京冬日街头，鼻子里象征性地插着一根氧气管，左手牵着象征清洁空气和未来希望的绿色气球。第二天，这组照片登上了几百家新闻媒体。
2013年1月13日，6岁的小志愿者非非拿着象征清洁空气和未来希望的绿色气球站在北京三里屯。© 吴迪/Greenpeace
2022年的北京冬天，非常寒冷，气温低至零下。15岁的女孩非非在家里上网课。累的时候，她喜欢看看窗外的蓝天白云，这会让她感觉心情舒畅，重新找回良好的学习状态。这种感觉，并不是非非一人独有。数据显示，北京2021年的空气优良天数达到288天（其中一级优天数为114天），较2013年增加了将近4个月。经过十多年的努力，曾经难得一见的“奥运蓝”“阅兵蓝”“APEC蓝”，如今正逐渐成为常态的“北京蓝”。这一切是怎么来的，北京在空气治理和绿色发展方面做了哪些努力？同属京津冀区域的河北、天津的环保成效又如何？跟长三角、珠三角相比，京津冀在“双碳”环保一体化道路上，遇到了哪些挑战，又应该如何破除？
01
雾霾笼罩下的北京生活。© Yat Yin / Greenpeace
从上世纪八九十年代每年春天的沙尘暴，到进入新世纪后日益严重的雾霾，北京曾经“蓝天难见、繁星无影”。2008年奥运会期间，北京的空气质量更成为外界关注的焦点话题。彼时，北京PM2.5的平均浓度高达64.7微克/立方米。
一晃，14年过去了。在不知不觉中，雾霾新闻出现的频率似乎渐渐少了。这点也得到了官方数据的印证。根据今年9月“中国这十年·北京”新闻发布会的通报，2021年北京PM2.5年均浓度为33微克/立方米，比2013年下降了63.1%。而今年年初的北京冬奥会期间，PM2.5平均浓度更是降至24微克/立方米，被联合国环境规划署誉为“北京奇迹”。
这些成绩是怎么取得的呢？
绿色和平研究整理公开资料发现，一方面得益于近些年北京政府的铁腕环保行动，包括在全国率先组建市委生态文明建设委员会，成立“河长制”“林长制”“田长制”，让每一条河、每一片林、每一块田都有了自己的专属守护者。同时，开展“煤改电”、“煤改气”、“煤改热泵”工程，加快平原地区散煤治理，关停全部燃煤电厂和煤矿，发放清洁取暖补贴。
2013年国务院《大气污染防治行动计划》（又称“大气十条”）实施时，北京的煤炭使用量还有2000多万吨，到2018年就已低于300万吨，城市核心区基本实现“无煤化”。
另一方面也跟北京大力疏解非首都功能有关。事实上，早在2015年中央提出疏解北京“非首都功能”前，北京市已经有意识地在调整产业结构了。以2010年底首钢完成搬迁河北曹妃甸为标志，大批建材、化工、家具、金属制品、包装印刷等污染较大的传统行业被“疏解退出”。而2017年雄安新区设立后，更是出现了一波央企、高校外迁潮。
与此同时，2014年7月，北京市发布《新增产业的禁止和限制目录》，严控非首都功能增量。并在2015年、2018年和2022年先后三次对目录进行了修订，不断优化提升首都功能。
通过这样“一微克一微克抠”，北京碳排放总量、碳排放强度、人均碳排放量这三项关键指标，在2015-2019年期间均出现下降。预计到2025年时，北京的碳排放量将较峰值时期下降10%以上。在北京碳排放情况好转、环境质量改善的同时，过去十年，北京的鸟类增加了近80种，特别是深受大家喜爱的、唯一以“北京”命名的“北京雨燕”，前些年种群规模仅剩3000余只，如今已恢复到近万只。而根据北京市贯彻落实第二轮中央生态环境保护督察报告反馈意见整改方案，到2025年底，力争基本消除重污染天气、森林覆盖率达到45%。
届时，北京城的天将真的是晴朗的天了。
02
和北京的率先碳达峰不同，同属京畿重地的天津、河北无论是碳排放总量，还是人均碳排放量，仍在继续上升，“双碳”减排工作形势严峻。
主要受到天津、河北产业结构偏重、转型难等影响，整个京津冀地区虽然面积、人口、GDP只占全国的2.3%、7.8％和8.6％，但能耗和碳排放却占到9.6％和10.7％（2019年数据），是全国最大的能源消费中心之一，也是资源环境与发展矛盾最尖锐的地区之一。
但其实，早在2014年京津冀协同发展战略提出时，就涉及“探索生态文明建设有效路径”的内容。此后，仅国家层面就陆续发布了《京津冀能源协同发展行动计划(2017-2020年)》、《北方地区冬季清洁取暖规划》、《京津冀及周边地区2017年大气污染工作方案的通知》等多份区域性文件。
甚至，为了确保“大气十条”中“到2017年，京津冀区域细颗粒物浓度比2012年下降25%”目标的实现，2017年环保部还从全国抽调五千多名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市（包括山西、山东和河南部分地区）进行了严格的大气污染防治督查。
不过从成效来看，距离理想目标显然还有一些差距。以单位能耗碳排放为例，目前京津冀地区为2.34吨CO₂/吨标煤，不仅远高于长三角的1.94吨CO₂/吨标煤、广东的1.66吨CO₂/吨标煤，甚至高于全国平均水平（2.2吨CO₂/吨标煤）。不解决河北天津两地的减排问题，整个京津冀地区的“双碳”减排任务要想实现，就将非常困难。
绿色和平调研发现，这主要由于京津冀三地在产业结构、发展战略、生态环境基础等方面差异化明显。比如北京的第三产业占比已高达81.7%，天津“园区围城”“钢铁围城”的情况也基本得到破解，而河北仍是以高能耗产业为主。导致彼此之间经济发展落差大、产业结构互补性弱、环保支付能力不平衡、减污降碳协同治理难度大。
同济大学唐子来教授曾根据不同地区企业之间业务的关联网络，做过一个城市关联度的研究。结果显示，在京津冀地区，所有城市都以北京为第一关联城市，但北京的第一关联城市却在遥远的上海，它与上广深的联系度超过天津与河北。
以至于北京疏解出来的产业，污染大的，河北不想要；无污染的，河北尚承接不了。哪怕以行政命令强行迁冀，但由于市场环境、上下游产业链配套等原因，没几年又跑去南方了。这种情况下，一味要求河北严格落实大气污染物排放标准，大规模压减煤炭、水泥、平板玻璃等行业产能，可能出现产业空心化，对区域经济的影响将难以估量。
加之当前京津冀域内主要是以中央-地方转移支付为主的纵向生态补偿机制，与减污降碳相关的省际/城际横向生态补偿机制尚未形成，以至于河北一些地方，对于和北京共建“环京绿化带”，结果影响到自身的产业规划、项目落地，沦为“环北京贫困带”颇有怨言。
2008年北京奥组委工程和环境部副部长余小萱（左），时任奥组委奥运村部副部长邓亚萍（中），时任绿色和平中国项目总监卢思骋（右）共同启动“换灯护地球”公众参与活动。©Simon Lim/Greenpeace
特别是每逢重大赛事活动，比如奥运会、APEC峰会等召开时，为了保证首都空气质量，天津、河北甚至更外围的山东、山西、内蒙等地，被迫停工停产，以牺牲经济发展的方式，来配合降低碳排放量。作为受益方的北京，理应给予这些地方一定的资金补偿。
当然，这种矛盾情况也不仅仅存在北京与周边省市之间。即便是在河北省内，由于权责分配机制尚未健全，当本地发展与区域环保指标分配落实出现利益冲突时，各地市也皆以本地优先为原则。比如归属河北省辖、但由邢台市代管的沙河市，与邢台市在产能管控和污染减排指标分解上，就存在长期利益冲突。
又如今年4月，中央第一生态环境保护督察组在督查河北时也发现，作为京津冀大气污染传输通道城市的邯郸市，落实钢铁去产能工作不力，存在违规建设钢铁项目、虚假置换钢铁产能等乱象，产业结构调整落实不力，相关部门监管形同虚设。
所以，京津冀地区要想打赢蓝天保卫战，光靠北京自己产业转型升级是不够的，还必须协调协助其他两地。而在此过程中，如何破解上面提到的那些问题，是下一步需要着重思考的。对此，作为经济圈核心的北京，无疑肩负着最为重大的责任。
03
©Paul Langrock / Greenpeace
2021年12月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，提出：要严格合理控制煤炭消费增长，推进存量煤电机组节煤降耗改造、供热改造、灵活性改造“三改联动”，到2025年，京津冀及周边地区煤炭消费量下降10％左右。
相较长三角和珠三角，京津冀地区能耗主要来自于煤炭消费，尤其是河北，煤炭消费占比最高。为此，三地的“十四五”规划中均包含了具体的控煤减碳方案。
比如北京提出，到2025年可再生能源占能源消费比重达14.4%以上；天津则将推进热泵、生物质、地热等高效清洁取暖方式应用普及；河北的内容就更多了，包括加快“无煤区”规划建成，推动燃煤锅炉智慧化升级，全面完成气代煤、电代煤工作扫尾等。
但正如绿色和平在调研中所发现的，煤炭消费总量管理是一项社会经济系统性变革，涉及到产业、能源、交通、建筑等众多领域。
目前京津冀煤炭消费前三大来源，分别是工业部门（59.4%）、电力（27.4%）和热力（11.3%），三者占煤炭消费总量的约98%。所以要想实现“十四五”期间煤炭消费总量下降10%的约束性目标，首先得控制工业、电力和热力三个部门的煤炭消费。
与此同时，控煤减碳也势必引发原有生产、生活方式的一系列转变，这中间难免会有一些矛盾。比如前两年河北等地在推进“煤改气”工作时，就出现了居民生活、企业生产成本激增，天然气短缺三分之一等状况，部分地区群众意见较大，媒体也不乏批评声音。考虑到天然气作为过渡能源，也会产生温室气体，随着“双碳”目标的推进，未来对天然气的投资和相关基础设施建设同样面临较大的沉没风险，转型成本将进一步累加。
由此看来，对于煤炭消费量的控制不仅牵扯到传统经济社会发展模式的调整，转型成本谁来承担、资金支持从何而来等问题，也亟待解决。对此，人大国家发展与战略研究院副院长聂辉华等多位学者，曾在《北京应该向周边省份“购买”清洁空气》一文中明确指出，资金不足是影响京津冀减污降碳协同治理的一大梗阻。如果没有相应的资金补助，就很难调动各地各界的积极性，遑论协同治理减污降碳了。
他们建议，应按照“谁受益，谁付费”“谁污染，谁付费”的原则，建立大气治理跨区横向转移支付体系。由经济发达地区向欠发达地区提供资金补偿，共同推进环保升级改造。
事实上，关于跨区域生态补偿机制，在水环境领域已有不少成功实践，比如浙江安徽围绕新安江、河北天津就引滦入津，都签了补偿协议，也都实现了双赢。但在空污治理方面，目前成功的案例还不多。但其实，相比河流可以上下游各管一段，空气污染物扩散时可不讲什么行政边界，所以更依赖区域合作，更需要构建跨区域的转移支付机制等区域协同方式。
根据绿色和平《中国30省（市）碳排放情况追踪》报告，北京虽然在“第一梯队”中碳排放强度最小，但其所在的京津冀地区，却是东部沿海几大重点区域里碳排放强度最大的，并且人均碳排放量仍呈波动上升态势，域内低碳转型的协同效应仍待加强。
绿色和平气候与能源项目主任邱程骋告诉三土城市笔记，“区域协调发展战略是推动中国经济高质量发展的动力引擎。未来京津冀也应以区域合作为抓手，发掘绿色新动能，发展配套产业链，并减少对于高碳项目的依赖。”
当然无论是水环境，还是空气污染，对其的治理都不是一日之功。拉长时距来看，京津冀地区这些年空气质量的改善是明显的，举世公认的，但同时也还有着巨大的提升改善空间。而提升的关键，就是要做好区域协同，形成群策群力、优势共享、长短互补、利益均沾的治理新常态。
相信在2030年到来之前，天津、河北不仅能实现低位碳达峰，整个京津冀地区的空气质量也将和其经济发展水平一样，走到全国的前列。
参考资料：
1、石敏俊《“双碳”目标下减污降碳协同治理的政策思考》，《国家治理周刊》2022年7月上刊
2、聂辉华、李靖、邹静娴《构建跨区转移支付机制解决污染难题》，人大国发院政策简报2018年第2期
3、绿色和平《“助力地方低碳转型项目”开题汇报》
